미국 외교안보 의사결정체계를 장악한 이스라엘

이번 주제는 이란과 이스라엘의 군사력 비교분석을 위해 왜 이스라엘이 3개의 전선을 열려고 하는지에 대해서 정리하든 중에, 우선 미국의 외교안보 의사결정이 움직이는 구조를 먼저 기술해야겠다는 생각이 들어서, 살짝 곁가지로 빠진다. 이 글을 읽다보면 음모론에 빠질 수도 있으니, 그냥 크게 신뢰도를 두지 말고 가볍게 보길 바란다. 국가정책결정이 반드시 항상 국익을 위해 이루어진다기 보다는 조직의 구조적 특성에 영향을 받는다는 엘리슨의 정책결정유형의 이론이 있다. 여기에는 합리모형, 조직모형, 정치모형 등이 있어서 굳이 해당되는 경우를 찾자면, 정치모형에 해당하기는 하지만, 완벽하게 들어맞는 설명은 못된다. 여하튼 이런 이야기를 공식적으로는 할 수 없다는 것을 알 필요가 있다.

 

이란의 탄도미사일 공격에 대해, 강한 보복을 약속한 이스라엘에 대해, 바이든은 처음에는 반대하다가 지금은 논의중이라고 말을 살짝 바꾸고 있다. 어쨌던 형식상은 미국과의 논의라고 하지만, 사실상은 이스라엘이 결정하여서 미국에게 통보해줄 것이다. 왜 그렇게 생각하는지의 근거로서 제시한, 지금의 미국과 이스라엘의 의사결정구조를 보면, 대략 아래와 같다.

 

대략적인 미국의 외교안보의사결정구조. 이중에서 검정색이름은 모두 유대인이다.

 

의회와 AIPAC
미국의 외교안보 의사결정구조에서 중요한 인물은, 형식적으로는 대통령-하원의장-상원의장-국무장관-국방장관-안보보좌관의 순이다. 의전서열과도 비슷한데,  미국의 의전서열은 대통령-부통령-하원의장 순이다. 대통령 유고시, 부통령이, 부통령도 유고시에는 하원의장이 대통령 권한행사를 하게 된다. 그런데 실질적으로는 의회가 가장 힘이 쎄다 그래서 의회에서 가장 잔뼈가 굵은 척슈머 같은 사람이 실질적인 권한을 행사하게 된다. 이들은 임기도 6년이고 보통 종신을 하게 된다. 그래서 다른 의원들에게 영향력을 미치게 된다. 어쨌던 외교안보적 의사결정은 대통령이 할 수 있는 부분보다 의회가 하는 부분이 크다. 그래서 의원들을 향한 로비력이 정치력을 좌우하는데, AIPAC은 거의 언터쳐블 수준의 조직이다. 다른 나라와 달리 월권적인 존재이다. (이부분은 엄청 오래 설명해야 하므로 다른 기회로 미룬다. 관심있는 사람은 존 미어샤이머 교수의 책 The Israel Lobby and US Foreign Policy를 참고하시라.) 거의 미국에서 정치하려면 AIPAC 눈치보지 않으면 안되게 되어 있다는 정도로 설명을 줄인다.

 

외교안보관련 행정조직의 운용

행정부에서는 국무장관이 외교적 의사결정을 하게 되고, 미국은 대부분 군사적인 행동을 하게 되므로 실행조직으로서 국방부가 역할을 한다. 그런데, 국무장관과 국방장관은 다 같이 대통령의 각료이므로, 국무장관의 결정에 따른 실무적인 조정 행위는 국가안보보좌관이 한다고 보면 된다. 그뒤에 대통령에게 군사적 자문을 하는 자리인 합참의장은 국방장관과 함꼐 그다지 실권이 없다. 다만 군사적인 조치를 취할 때, 가능성 여부나 작전의 수행여부 등에 대한 검토하는 수준이다.

그런데 이런 식의 의사결정구조는 바이든 행정부의 특징일 뿐이다. 다른 행정부에서 다른 구도로 운용하면 각자가 훨씬 다른 역할을 할 수도 있다. 이것은 대통령에 따라 달라진다. 시리아에서 미군을 철수하라는 트럼프 대통령의 지시를 따르지 않다가 사퇴하게 된 제임스 메티스 국방장관의 경우 처럼, 대통령의 말을 듣지 않는 장관들도 있을 수 있다. 여하튼 트럼프는 국무장관 국방장관이 말을 듣지 않아서 고생했다, 국방장관은 직무대행만 5명 정식장관을 2명 두는 난맥상을 보였다.

 

그다음은 재무장관과 법무장관이 있는데, 외교안보에서 재무장관이 중요한 이유는 미국이 경제제재와 같은 수단을 매우 자주 사용하기 때문이다. 이를 실질적으로 검토하려면 행정조직이 필요하다. 그리고 중국 등과 같이 무역전쟁 등을 할 때, 재무장관이 방중하여 실제적인 제재조치에 대해서 미리 논의하는 역할을 국무장관이 다 할 수는 없다. 군사적 조치와 관련해서는 국방장관이 비슷한 역할을 할 수 있다. 2년전 미국의 자넷 옐렌 재무장관이 방한한 것은 155미리 포탄과 관련해서 한국을 급박하러 온 것으로 짐작하면 별로 틀리지 않을 것이다. 공급망, 달러유동성 뭐 이런 이야기가 언론에 나오지만, 다 공갈협박이고, 실질적인 방한 이유는 몇 달 뒤에나 알 수 있으면 다행이다. 

 

법무장관의 역할은 표면적인 것보다 훨씬 중요한 역할을 한다. 일단 미국은 국제법은 무시하니까 전혀 문제가 되지 않고, 국내법이 오히려 문제이다. 외교안보적인 의사결정과 관련하여 실질적인 조치를 할 때 미국내법을 위반하는 경우가 발생할 때, 그것에 대해서 미리 유권해석을 하거나 기소면제를 하는 등의 조치가 필요한 경우가 많다. 예를 들어 해외공작을 하는데 CAI가 자금을 확보하기 위해서 아프간에서 양귀비를 재배해서 미국내로 반입하여 판매하는 경우나 시리아나 이라크에서 석유를 뺏아 팔아서 자금을 마련하는 경우, 얼마든지 잡을 수 있으나, 법무부에서 법적으로 미리 보호를 할 필요가 있다. 그렇지 않으면 개별 행동조직원의 귀책사유가 되므로 아무도 말을 들지 않을 수도 있다. 그래서 법무부는 뒤가 구린 일을 막아주는 역할을 한다고 보면 된다.

 

이런 생각으로 위의 그림을 보면, 네타냐후가 미국의회에서의 연설을 자국 의회연설보다 훨씬 우호적인 분위기에서 당당하게 하는 이유가 짐작이 갈 것이다.

 

누가 미국을 경영하고 있는가?

위의 그림에 카말라 해리스 부통령은 포함하지 않았다. 외교안보문제는 물론이고, 그녀는 거의 모든 정치문제에서 백지상태인 사람이다. 언론에서는 박빙의 선거라는 이야기를 하지만, 그녀가 어떤 정책적인 대안을 가지고 있는지 아는 사람은 거의 없다. 뭐하는 사람인지도 모른다. 왜 이런 사람을 대통령후보로 내세웠을까? 누가 그런 결정을 했을까? 바이든은 대통령후보시절에도 치매 논란이 있었던 사람이다. 4년동안 제대로 된 기자회견 몇 번하지 않고 프롬프터도 제대로 읽지 못하는 사람이 어떻게 대통령이 되었을까? 많은 의문이 들 것이다. 생각이 빠른 사람들은 용어가 떠오를 것이다. 그렇다. "바지사장"이다. 자기의사가 명확하면 안된다. 남의 말을 잘 들을 사람이 필요하다. 그래서 바이든, 해리스 이런 사람이 필요한 것이다. 

푸틴은 미국의 의사결정자가 누구인지 모르겠다는 말을 한 적이 있다. 정말 미국은 누가 움직일까? 자신있게 말할 사람이 있는가?